Cap sur LES FINANCES DES COMMUNES ET INTERCOMMUNALITÉS EN 2021
A l’occasion du 104ème congrès des maires, l’OFGL a publié une étude dressant un état des lieux des finances publiques du bloc communal.
Dans sa synthèse, l’OFGL établit un bilan des finances du bloc communal à l’épreuve des crises en analysant leurs budgets principaux et annexes. L’analyse porte sur 2021 mais met en lumière les axes qui interrogent pour l’avenir : sensibilité des budgets aux dépenses énergétiques, capacité d’investissement dans un contexte de hausse des coûts et donc situation de l’autofinancement au lendemain de la crise Covid et marge d’endettement. L’ensemble des points est passé au crible en illustrant les disparités entre collectivités.
Un volume d’intervention important
En 2021, les communes et groupements à fiscalité propre1 affichent un volume de dépenses consolidées hors remboursements de la dette de 148 Md€. Sur les 6 derniers exercices, entre 2015 et 2021, ces dépenses ont crû en moyenne de 1,6% par an, mais de 0,6% hors effet de l’inflation.
Des dépenses énergétiques sous surveillance
Après avoir été source d’économies pendant la crise Covid du fait de la fermeture de certains équipements, les dépenses énergétiques du bloc communal génèrent des inquiétudes du fait des hausses de prix de marché. Cette situation découle du poids de ces dépenses dans le coût de certains services publics. Avec 3,7 Md€ en 2021, les charges énergétiques directes représentent en moyenne 56 €/hab. dans le bloc communal. Ce niveau ne comprend pas la charge indirecte, portée par les associations, délégataires ou établissements rattachés qui solliciteront les collectivités pour faire face aux difficultés. En moyenne et sur les budgets principaux, toute hausse de ces charges directes de 10% équivaut à une perte toutes choses égales par ailleurs de 4,3% sur l’épargne nette des commune et de 1,6% sur celle des groupements, avec des écarts sensibles entre collectivités.
Des investissements bien orientés mais sous la menace des hausses de prix
La crise Covid avait accentué en 2020 les baisses d’investissement habituellement constatées l’année des élections municipales et intercommunales (-14,5%). En 2021, en avance de phase par rapport aux cycles précédents, le bloc communal relance les projets et reçoit le soutien de l’État qui densifie ses dispositifs de dotations. Les investissements s’élèvent à 38,3 Md€ et progressent : +5,3% mais +2,6% à prix constant car ils subissent les premiers effets de la hausse des coûts dans les travaux publics et le bâtiment. Ces effets prix et les perspectives sur les marges d’autofinancement constituent les principales interrogations quant à la capacité du bloc communal à assumer les investissements nécessaires, notamment face aux défis environnementaux pour lesquels communes et groupements sont en première ligne.
Un autofinancement qui fluctue au gré des contraintes ou des sursauts de ressources
L’épargne brute, excédent des recettes sur les dépenses de fonctionnement, est un solde très suivi dans les collectivités locales, révélateur de leur capacité à financer leur section d’investissement. Cette épargne repart à la hausse en 2021 pour le bloc communal (+10,3%), après avoir reculé en 2020 (-5,6%). Ces variations sur deux années cumulent les effets de la crise Covid, la présence de recettes qui maintiennent une dynamique sur deux ans (droits de mutation, taxe sur le foncier bâti, TEOM…) et la maitrise de certains postes de dépenses, voire leur repli (frais financiers). En moyenne, le niveau de 2021 est en euros constants comparable à celui de 2019, mais supérieur de 9% à la moyenne des 6 dernières années (2015-2020). Derrière ce constat général, des situations individuelles plus contrastées existent. Ainsi, l’observation des taux d’épargne brute des communes montre qu’il y a quasiment autant de communes qui affichent un taux 2021 supérieur à celui d’avant crise (2019) que de communes dans la situation inverse. Ces écarts dans l’évolution des situations individuelles s’expliquent pour partie par des niveaux de sensibilité différents aux rebonds de certaines recettes en 2021, et notamment des droits de mutation, mais ils sont également le reflet des impacts différenciés de la crise Covid sur les finances locales
La crise Covid a laissé son empreinte sur les finances en 2020 et 2021
Depuis le début de l’année 2020, les collectivités ont fait face aux effets de la crise Covid, mélange de contraintes et d’actions volontaristes. Les comptes des collectivités permettent de mesurer une partie des impacts financiers pour 2020 et 2021. L’estimation réalisée aboutit à un coût net pour le bloc communal (hors syndicats), avant prise en compte des aides ciblées de l’État, de -3,2 Md€ sur deux ans mais qui se réduit de près de moitié, passant de -2,1 Md€ en 2020 à -1,1 Md€ en 2021. Il est principalement lié aux pertes de recettes tarifaires ou domaniales (-3,3 Md€ en 2 ans) et aux pertes de recettes fiscales (-0,9 Md€). En effet, côté dépenses, les économies réalisées en raison des fermetures de certains équipements ou services (-2,1 Md€) dépassent les surcoûts mesurables (+1,1 Md€). Ces évaluations masquent cependant des différences entre territoires, notamment des impacts particulièrement marqués là où les charges de centralité sont fortes et dans les zones touristiques.
Un panier fiscal inédit
L’année 2021 constitue un tournant dans la structure des ressources fiscales du bloc communal compte tenu de la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales. D’une part, le produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties devient central, 42% des ressources fiscales contre 26% en 2020. Une fraction de ce produit (9%) donne par ailleurs lieu à des redistributions entre communes, neutres pour le contribuable mais inédits pour cette taxe. D’autre part, la TVA fait son apparition à hauteur de 8,1 Md€ pour la Ville de Paris et les groupements à fiscalité propre. Dans ces derniers, les produits varient fortement autour d’une moyenne à 113 €/hab. puisqu’ils dépendent des montants de taxe d’habitation perçus antérieurement : 10% d’entre eux perçoivent moins de 33€/hab. alors que, à l’inverse, 10% bénéficient de plus de 145 €/hab. Ce nouveau panier fiscal a l’avantage d’intéresser les collectivités aux variations nationales de produit de TVA mais, dans le même temps, concentre le pouvoir de taux sur les seuls propriétaires et réduit la territorialisation des assiettes fiscales.
Un recours limité à l’endettement mais un encours de plus en plus porté par l’intercommunalité
L’encours de dette total du bloc communal est de 119,4 Md€ en 2021. Hors Paris dont le poids et les spécificités perturbent l’analyse, il n’a progressé que de 2,6% depuis 2015, soit +2,9 Md€. L’encours a diminué de 8,8% (-6,0 Md€) pour les communes, et à l’inverse a augmenté de 22% (+8,8 Md€) pour les groupements à fiscalité propre. Cela va de pair avec la montée en puissance de cet échelon intercommunal dans les investissements réalisés. L’observation des ensembles intercommunaux (consolidation des communes et de leur groupement à fiscalité propre) permet d’illustrer des situations d’endettement très variables. Ainsi, 25% d’entre eux affichent un encours par habitant inférieur à 932 € alors qu’un autre quart est au-delà de 1 638 €. La taille et la situation géographique font partie des facteurs explicatifs. En parallèle, les dépôts au trésor de fin d’année du bloc communal ont fortement progressé sur les dernières années (et notamment depuis 2019), +50% en 6 ans et dépassent les 43 Md€ en 2021. Ce résultat peut s’expliquer par des réflexes de précaution générés par l’existence d’incertitudes financières fortes sur la période et par des niveaux de taux d’intérêt très bas, peu favorables à l’optimisation de la trésorerie.
